美国治理大气污染的“杀手锏”

2015-03-01 19:53:39 本文行家:杉杉0912

第二次世界大战以后,美国的工业及交通业迅猛发展,化石能源消耗量激增,但几乎没有相应的环境法规来管控,大气污染十分严重,震惊世界的八大公害事件中就有两件(1948年美国多诺拉烟雾事件、20世纪50年代美国洛杉矶光化学烟雾事件)发生在当时的美国。

美国采取了什么措施治理大气污染?

美国洛杉矶烟雾事件美国洛杉矶烟雾事件
自1970年美国环保局成立并开始采用强有力的国家法律来控制大气污染到现在,大气环境状况得到了很大的改善。美国治理大气污染,重要经验之一就是大气污染治理的区域机制。

区域环境管理机制就是在区域范围内建立起统一的管理机构,对区域内的环境问题进行全盘整合式管理。从操作方式上,这一机制主要通过区域环境自主管理和区域合作两种方式。而大气污染治理区域机制即是区域环境管理机制中的一种。

美国环保局将全美划分成了十个大的地理区域,并根据这样的划分建立了十家区域办公室来进行管理。这十个区域以地理和社会经济区域为蓝本,像缝纫机一样将不同的州拼接在了一起,进行统一管理。这样,各区域办公室便能针对污染问题充分灵活地与各州合作,尝试许多新办法。但单纯联邦环保局与地区办公室这样的组织架构并不意味着区域机制的立即形成,美国也是通过处理一些重大的区域性乃至国家性的大气污染问题,在实践中摸索而形成这样的机制。

以洛杉矶光化学烟雾事件为例

洛杉矶光化学烟雾事件洛杉矶光化学烟雾事件
20世纪中期,洛杉矶城市群的区域污染问题严重,近地面臭氧(大气臭氧是导致光化学烟雾的主要污染物)污染尤其突出,并导致了恶名昭彰的洛杉矶烟雾事件。于是在1976年,加州建立了控制该区域空气污染的政府实体机构——南海岸区域空气质量管理区(SCAQMD),通过该管理区将城市空气污染治理提高到了城市群治理的层面上。根据职责描述,该机构有权进行立法、执法、监督、处罚,并通过强制执行手段和监控、技术改进、宣传教育等相结合的方式协调开展工作。SCAQMD通过制订并推行空气质量管理计划 ,并借助排污许可、检查、监测、信息公开与公众参与等方式实现减排目标,保障了南海岸的空气质量达标。一系列的措施很快就看到了成果,洛杉矶作为当时美国污染最严重的城市之一,在以上措施和制度实行后,尽管人口数量和汽车保有量都在逐步上升,但该地区的空气质量却持续的改善,到90年代初期,臭氧的最高浓度水平降低到20世纪50年代的1 /3以下,而此时的机动车数量却是当年的4倍多。在洛杉矶城市群空气污染治理的20年间,根据治理经验,以及低层大气中的臭氧传输特性与大气复合型污染的研究成果,美国环保局发现,臭氧还需要通过更广范围的区域合作机制来解决。

1990年,《清洁空气法案》修正案的通过正式宣告了臭氧传输区域的诞生,同时臭氧污染严重的东北部缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚区联合建立了管理机构“臭氧传输协会(Ozone Transport Commission,OTC)”。该机构由各州代表以及环保局成员组成,制定了区域挥发性有机物,氮氧化物减排目标并督促实施。其后又组建了臭氧传输评估组织,在1998年制订了旨在减少近地面臭氧区域传输及污染的计划,并在2003年开始执行氮氧化物的州实施计划,实施范围包括美国东部22个州和哥伦比亚地区,后来还纳入了加拿大东部各省,明确要求在考虑区域影响的基础上控制臭氧污染。1997~2004年,美国东部地区氮氧化物排放削减了25%;夏季受控区电厂的排放量与实施该政策之前的2000年相比,降低了50%;在东部绝大多数地区,臭氧削减量增加了一倍多。正是因为建立、制定了这些机构和计划后,对污染控制区域内各州的具体污染源进行定点检测,并分享数据,联动治理,所以才有了这样显著的成果。

美国在实施区域治理机制方面已经有了将近40年的经验,这套机制已经产生了一些可量化的成绩。如下图所示,在1980-2010年间,美国的国内生产总值增加了127%,机动车行驶里程数增加了96%,能源消费量增加了25%,美国人口增加了36%,但同期主要的六大大气污染物排放量却降低了67%。

对我国治理雾霾有什么启示?

中国环境管理行政单元是以省级进行划分的,而这样的管理机制在具体的操作过程中暴露出了许多问题。比如导致地方政府各自为政,并催生了许多地方保护主义,整体环境保护首要目标被忽略;各自为营的行政管理也不利于地区之间环境保护工作的协调开展,不利于科学研究、技术成果的共享和传播。实现环境管理从局地到区域的转变应是中国环境管理制度变革的方向之一。

当前,中国的大范围区域性大气污染问题已经十分严重,在传统的三项污染物(二氧化硫、二氧化氮、PM10)未能有效降低的情况下,以臭氧和PM2.5为代表的二次污染物浓度水平也正在快速上升,区域能见度持续下降。中国现在的大气细粒子污染已经远远高于世界卫生组织2006年10月发布的《全球空气质量指南》中PM2.5年平均浓度10微克/立方米,以及美国大气质量标准中PM2.5年平均浓度15微克/立方米的限值。颗粒物浓度的增加是灰霾产生的主要内在因素,在不利的气象条件下,以PM2.5污染为代表的区域性重灰霾持续时间可长达5~10天,严重时,区域重污染时段PM2.5甚至超世界卫生组织指导值几倍到十几倍。因PM2.5导致的区域性大气污染程度之重,在世界范围内都是少见的,西方国家经历过的重大空气污染事件在我国大范围历史重演的苗头已经显现。而由于区域经济发展的不平衡,中国几个最棘手的大气污染问题也出现在相对分离的地形区,例如珠江三角洲地区,京津唐地区以及长江三角洲地区,跨省界污染正是在这里形成的。

全国大面积持续产生的严重灰霾天气,已经把以臭氧和PM2.5为代表的区域性大气污染问题推进了公众的视线里,随着一次次灰霾天气的产生,对健康的担忧、对治理的呼吁之声也越来越高。大气空气污染控制和削减将是中国要长期面临的一项艰巨任务,这项任务不仅要完成,更要加快步伐高质量的完成。在发展经济的同时,环境成本以及公民健康不能被牺牲掉。我们的政府在稳步推进经济、民生的同时,也应借鉴发达国家的经验,尽早实施大气污染区域防控机制,减少煤炭等化石能源的消耗,并做到有效监督,有力监管,真正地把经济发展搞上去,把环境污染降下来。

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